Sentencia A. 2156/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2156/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2156 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2913

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La entidad promotora de salud Saludcoop (en adelante, Saludcoop EPS) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES. Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i) se declare que las demandadas “dejaron de pagar un aproximado de 44.006 recobros por el valor de […] $44.177.261.264 […] presentados con corte a agosto de 2010”[1]; (ii) se actualicen los valores conforme al trámite administrativo previsto ante la ADRES, ya que “el valor de la pretensión obtuvo una variación por los desistimientos aprobados y pagados por Fosyga hoy […] ADRES”[2], y (iii) se condene a las demandadas al pago de los recobros, la indexación y/o reconocimiento de intereses sobre las sumas por las que resulten condenadas y a los gastos y costas del proceso. Saludcoop EPS señala que el proceso se relaciona “con las decisiones tomadas por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de las demás entidades demandadas que tienen a cargo la auditoria integral y el pago de los recobros presentados por la EPS, los cuales han sido rechazados a [la demandante] […]”[3]. Asimismo, la demandante fundamenta que prestó servicios de salud, pero los recobros fueron negados tras adelantar el procedimiento ante el Fosyga.

 

2.                 Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá. El 29 de abril de 2022, ese despacho resolvió remitir el proceso al Centro de Servicios Administrativos de Bogotá, con el fin de que fuera repartido entre los juzgados Administrativos del Circuito Judicial. Argumentó que, de conformidad al Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, “el conflicto jurídico es de carácter eminentemente económico que busca restablecer el equilibrio financiero entre una institución prestadora de servicios de salud que ya presto [sic] los servicios a los afiliados y la EPS”[4]. Además, indicó que “la controversia no está relacionada con la prestación de los servicios de seguridad que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios […] los cuales se constituyen en los asuntos de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en cumplimiento del numeral 4 del artículo 2 del CPTSS”[5].

 

3.                 El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. El 7 de septiembre de 2022, la referida autoridad resolvió (i) declarar que carece de jurisdicción para conocer el asunto, (ii) suscitar conflicto negativo de jurisdicciones y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que no está de acuerdo con el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá, porque (i) la demanda se presentó antes de proferirse el Auto 389 de 2021; (ii) la vigencia de la regla de competencia establecida en el referido auto es a futuro, de conformidad con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, y (iii) la tesis vigente para la época de presentación de la demanda era que el asunto debatido en la demanda correspondía a una controversia relativa al Sistema Integral de Seguridad Social, por lo que de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), se debía atribuir la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral[6].

 

4.                 El 2 de mayo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 5 de mayo 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].

 

I.                       CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

6.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por Saludcoop EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

8.                 La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

(i)   Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[13].

 

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por Saludcoop EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.     Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

 

9.                 En el Auto 389 de 2021[14], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

10.             Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[15] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[16]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[17], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[18].

 

5.     Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

 

11.             En el Auto 1942 de 2023[19], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció acerca de las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[20]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias sobre el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: 

 

(i)     Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

 

(ii)   Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

 

12.             Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

 

 

13.             Adicionalmente, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

 

 

14.             Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

 

6.     Caso concreto

 

15.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por Saludcoop EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES[21]. Lo anterior, por cuanto la EPS cuestiona las decisiones adoptadas por la referida administradora. En efecto, (i) la parte demandante pretende el reconocimiento y pago de 44.006 cuentas de recobros judiciales y (ii) cuestiona las decisiones de la ADRES, por medio de las cuales negó el pago de tales cuentas, en el marco del trámite administrativo de recobro. Así, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.

 

16.             Por lo demás, en relación con lo indicado por el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante auto del 7 de septiembre de 2022, la Sala reitera que conforme a lo dispuesto por el Auto 389 de 2021, la competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, las reglas de transición indicadas (párr. 13 supra) serían aplicables al caso sub examine. En concreto, el asunto se podría enmarcar en la hipótesis descrita en el literal a) del párr. 13 supra. Esto, porque (i) la demanda se encontraba en trámite ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; (ii) por el cambio de precedente que introdujo el auto en mención la demanda fue remitida a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (iii) aunque no se ha adoptado una decisión de rechazo o inadmisión, el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá suscitó el conflicto de jurisdicciones sub examine, al indicar que no es competente para conocer del asunto.

 

17.             En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2913, para lo de su competencia.

 

II.                    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Saludcoop EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-2913 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---